桑圣元
[内容简要] 随着房地产业的发展，高额回扣和巨额利润的诱惑，使越来越多的房地产开发企业通过变更规划的方式牟取高额利润，众多行政机关不作为或滥作为成为开发商的保护伞，致众多购房者利益受损。由于法律法规滞后，相对于强势地位开发商的购房者而言，作为弱势群体，维权举步维艰，众多开发企业在存在诸多违约侵权的情况下，勿须承担行政责任、民事责任。本文拟就房地产开发企业改变规划的常用手段及应承担的行政、民事责任作探讨，以期引起理论界、司法界重视。
[关键词] 房地产开发企业 改变规划
常用手段 承担责任
[正文] 城乡规划是城乡建设的命脉，对城乡全面协调可持续发展至关重要。具体开发项目建设工程设计方案的总平面图及修建性详细规划是项目的灵魂，对建设单位、购房人至关重要。但由于利益的驱使和房地产业的火爆，许多开发商将改变原有规划视为新的增长点，绞尽脑汁，千方百计改变原有规划，谋取高额利润，致原有规划形同虚设。剖析目前房地产改变规划的现状、危害及研究房地产企业擅自改变规划应承担的责任，对房地产业的健康发展，构建和谐社会十分重要。
一、目前，房地产业改变规划的现状情况
建设项目规划许可是国家规划部门依照国家建设法律、法规和建设规范设立的一项十分重要的法律制度，所有建设项目，一经规划许可，即具有法律约束力，规划许可规定的项目技术指标应作为项目建设的重要组成部分。各方当事人均应严格依照规划许可的要求履行义务，但由于行政执法缺法和开发商受到利益的驱使，随意变更原批准设计规划的项目比比皆是。一些开发企业通过变更设计文件、权力寻租等各种手段对原设计规划进行变更，致原设计千疮百孔,面目皆非。目前,房地产开发企业改变原规划的比例高,数量大，且呈上升趋势，从变更土地用途，到增加容积率，变更公共配套设施各种方法均有。面对日益增多的变更规划，规划审批主管部门的懦弱使房地产市场黑云密布,行政执法机关的不作为使开发企业肆无忌惮,据笔者在北京、上海、广州、深圳、杭州、成都、济南等城市调查，改变原批准规划已成为开发企业新的增长点，也是业内增加纯利润的公开秘密。而一些地、市级二类城市，在开发建设过程中，改变原批准规划的数量、比例比大城市更高，越来越多的开发企业利用改变原规划来暴取更多的利润，越来越多的购房人利益受损，引发了越来越多的业主依法维权。因开发企业擅自改变规划引发的诉讼也越来越多。
二、房地产开发企业改变规划常用的手段
（一）提高容积率
容积率是指建筑区划内总建筑面积与用地面积的比值，对于房地产开发商来讲，容积率越高，可供其销售的面积越多，获利越多。目前规划部门一般是通过容积率来控制建筑密度，协调建筑面积和用地面积关系，以保证生活质量。一块10万平方米的土地，假若容积率为3，意味着可建30万平方米，如果把容积率提高到4，则可建40万平方米，如果按5000元/㎡价格计算，则开发商可以多获利5亿，由此，可以看出，许多开发商为何会挖空心思提高容积率了。目前，开发商使用的方式主要有两种，一种是通过行贿打点规划主管部门领导提高容积率；另外一种是不向规划部门报批，单方违法增加建筑面积，提高容积率，造成既成事实后接受少量的罚款，然后把违法建筑物变成合法建筑。
（二）改变土地用途
目前，土地所有权使用权各属不同民事主体，土地性质较为复杂，所有权来讲，既有国家所有，又有集体所有；从土地性质来讲，即有划拨，又有出让。
从出让本身而言，既有工业出让，又有商业，居住出让；从出让年限来看，工业用地50年，商业用地40年，居住用地70年。各种不同性质的土地，土地价格千差万别。如北京CBD商务区某上市公司开发的A居住小区，土地用途为居住，但开发商在项目建设完毕后，通过将楼房改变用途，将居住改为商业，原住宅楼即改为商务楼，仅此一项，少交土地出让金数亿元，开发商不费吹灰之力即获得巨额利润。通过农业用地变更居住用地，工业用地变居住地或商业用地，居住用地变更商业用地为开发企业常用的主要方式。此外，个别中小城市，亦有个别开发商以公益项目为名，先获取划拨土地，然后再巧立名目，用以房地产开发，如以经济适用房项目立项，而实际上建造高档住宅。
（三）减少绿地，降低绿地率
绿化不仅能净化环境，改善小区生活质量，且能够提升小区品位，促进建设项目增值保值。绿地率作为居住用地内各类绿地面积的总和与用地面积的比率，直接反映建设项目的品质，且对物业的升值有一定的影响。绿地率作为小区建设的重要指标，被规划部门作为硬性指标在审批时重点审核，许多开发商报批时绿地率较高，报批后以各种理由，寻求借口，减少绿地，增加建筑物，而规划主管部门往往睁一只眼，闭一只眼，对开发商报批的申请予以审核通过。如北京许多高档住宅小区即发生多起绿地被侵占事件，青岛、杭州等地亦发生了许多业主为绿地维权的个案。
开发商通过减少绿地来获取更多的利润，已成为目前许多开发商使用的手段之一。
（四）减少配套设施、降低配套标准
功能齐全，完善的小区配套是小区建设项目审批的必备条件。根据小区规模，小区应当有与之匹配的会所、营业用房，商业网点房、幼儿园等公共设施。否则，规划部门可能不予许可。许多开发企业在报批时高标准设计，上述项目应有尽有，但行政许可一旦获准后，开发商即千方百计，寻找理由，制造借口，予以减少配套设施，降低配套标准。如山东某市一房地产开发企业开发的高档住宅小区，规划报批时有6500平方米的高档娱乐中心和豪华地下车库，但小区建设竣工后，上述项目全部取消，仅此一项，开发商获利2000余万元，致许多购房人有苦难言。
（五）对部分公建配套设施移花接木，偷梁换柱。
水、电、暖、路、沟、渠是小区建设最重要的公建配套，来不得半点含糊。许多开发商在建设过程中，表面上遵守原规划，但暗地里往往通过移花接木，偷梁换柱的方式对上述项目进行建设，通过上述手段，未获取巨额不正当利益，如山东某小区开发商建设的水、电、暖、路、沟、渠通过降低标准，降低造价等方法，仅公建一项即获取数千万元的不当利益。、
三、开发商改变原规划的性质
依照原《城市规划法》和新的《城乡规划法》的规定，所有建设项目一经规划许可，即具有法律约束力，任何单位和个人均无权改变。作为开发企业，本应当严格按照政府批准的规划标准建设，本着最大诚实信用原则恪守合同，依法执行原规划。开发企业频频改变规划的行为，不仅违背民法通则诚实信用原则，而且系一种违法侵权行为，应承担合同违约责任和侵权民事责任。行政执法机关，应依照规定，对其行为依法制裁。
四、房地产开发企业改变规划承担责任初探
（一）行政责任
建设项目规划被行政主管部门批准后，即具有法律效力，房地产开发企业不管以任何理由变更原规划，均应承担行政责任。对此，新通过的《城乡规划法》在法律责任篇中对诸多违犯城乡建设的行为作了诸多规定，但对建设单位在建设项目规划批准后，又擅自更改规划应承担的民事责任规定显然不到位；对房地产开发企业在规划批准后，变更规划的程序未作详细规定，对行政管理相对人如何采取司法救济未作进一步详细规定。笔者认为，主管部门应根据《城乡规划法》的规定，制订切实可行的规章，详细规定建设单位变更规划应承担的行政责任，对擅自的改变规划的违法建筑，应责令违法建设单位限期拆除，并处以罚款，给行政管理相对人，造成重大损失的，由行政主管部门提请司法机关追究刑事责任。同时，对擅自批准改变规划的主管部门和责任人员予以追究行政责任。
（二）民事责任
房地产开发企业改变规划必然给购房人造成一定的损害，无论依合同规定，还是从侵权的角度，均应对购房人承担民事责任，下面，笔者仅就常见的几种改变规划应承担的民事责任作初步探讨：
1、减少公共配套设施，降低公共配套设施标准应承担的民事责任
建设项目规定的配套设施、配套标准是规划主管部门依据国家的建设法律、法规和建设规范规定的建设单位应承担的基本义务，也是国家的强制规范，房地产开发企业必须无条件按批准的规划建设。房地产开发企业改变规划，减少配套设施，降低配套设施标准，应该由房地产开发企业继续完善原有设备、设施，对无法继续完善的，应该赔偿业主实际造成的直接损失和业主长期不能使用带来的损失。具体计算标准以评估机构出具的评估报告为准，对业主长期不能使用造成的损失，亦可以有法官酌情行使自由裁量权，由法院根据一方当事人的诉请酌情判决。
2、增加建设面积应承担责任
房地产开发企业通过增加容积率，增加建设面积，其获取的高额利润是占用了全体业主的公共资源，其获取的利润应当归全体业主所有。对业主提出维权诉求的，应当按照开发企业获取的利润来赔偿全体业主。
3、绿地面积减少应承担的责任
绿地率是衡量一个建设项目品质的重要标准，绿地率越高，对提升物业品质和物业的增值保值十分重要，房地产开发企业减少绿地，必然对业主的物业升值保值带来一定影响，且其影响是长期的。对减少绿地带来的损失，应当由开发企业予以赔偿。赔偿标准参照绿地减少面积带来的直接损失和业主长时期不能使用带来的损失累计计算。业主长期不能使用带来的损失根据业主诉请，由司法机关行使自由裁量权酌定。
4、因配套不合格，绿化不达标，日照间距不达标等公共配套不合格导致精神方面损失如何承担民事责任。
长时间来，由于立法滞后，我国司法实践对精神损害方面的赔偿仅限于生命健康权、人格权受到损害才予以赔偿，对因物权遭受的损害提起的精神赔偿往往不予保护，根据形势的发展和立法现状，显然不够。事实上，业主因日照间距无法满足使用需要，因公共配套不合格如无地下车库、无公厕带来的精神损害并不亚于人格权、身体健康权受到的损害。对因公共配套设施不合格给业主造成的精神损害。应当赔偿，赔偿的数额应当参照危害后果、情节综合评判，根据住宅具有70年使用期限的特点，对业主要求根据70年赔偿精神损失的诉请，依法应予支持，具求数额可根据当事人诉请，由司法机关酌定。
五、诉讼主体确认
开发企业改变规划侵犯的利益是全体业主的利益，而非某个单一业主的利益。对于开发企业改变规划遭受的损害，全体业主均有诉权，因公共配套设施的特殊性，笔者认为，全体业主对公共配套设施具有按份共有的特征，每位业主对开发企业改变规划的行为均有诉权，对其中具有赔偿数额内容的诉请，业主可按比例享有赔偿的权利。对开发企业的行为，每位业主既可以联合提起共同诉讼，也可以单独提起诉讼，依法保护自己的权利，笔者相信，随着人们法律意识的增强，人们依法维权的意识会越来越高，开发企业会擅自改变规划牟取非法利益的行为会逐渐减少。
