内容摘要 《物权法》规定，为了公共利益之需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但何为公共利益，《物权法》并未作出规定。如何防止公共利益被滥用，公民的私有财产更好地受到法律保护，本文作浅显探讨，以求引起理论界及司法界重视。
主题词 物权法 公共利益 研究
《物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。何谓公共利益，《物权法》未作规定，其他法律、法规亦未有公共利益的法律概念，剖析公共利益的概念特征，探索公共利益的内涵外延，对促进政府依法行政，更好地保护公民私人财产的合法权益具有重要的现实意义及深远的历史意义。
一、 公共利益的概念和法律特征
什么是“公共利益”，《物权法》在长达13年的漫长争论中，在立法程序中尽管激烈博弈反复均衡，但令人遗憾的是最终仍未予规定，究竟如何理解公共利益的需要，如果“公共利益”界定不清，会不会出现集团利益或个人利益抓着公共利益的帽子与民争利，从重庆历史上最牛的“钉子户”这个精典案例可以看出，尽管公共舆论对“钉子户”的悲壮表示了极大的支持，公共舆论普遍不视为开发商的利益不是公共利益，但重庆市市长王鸿举在拆迁动员大会上，称拆迁不是涉及到开发商利益，而是涉及到百姓的公共利益，知名法学家中国政法大学原校长江平教授也称“她说不是公共利益就不是了？！”如何界定公共利益的领域和范围，如何在中国现实政治法律条件下既坚持原则，又不伤害私有财产人的权利，十分有必要对“公共利益”予以界定。
所谓公共利益，尽管法律上没有下定义，但从理论上来讲，就是社会全体成员都能够直接享受到的利益，一般而言，开发商征收的是商业用地，不属于公共利益，商业利益应当排除在公共利益之外，如果对“公共利益”缺乏正确严格的界定，绝大多数商业利益的开发行为都可以被美化为“公共利益”，我们完全有理由担心，当两种物权发生冲突，如果其中一种物权披上“公共利益”的外衣。就可以肆无忌惮地侵占其他物权！掌握“公共利益”的概念及法律特征对准确把握《物权法》规定的“公共利益”立法本意有重要意义，笔者认为，从法律层面上来讲，公共利益至少应具备下列法律特征：
（一）公共利益是社会全体成员的利益，是公权力能够直接调整到的全体成员的利益。
是社会全体成员的利益，还是个别集团的利益，从形式上来讲，并不困难，一般而言，个别集团利益尽管集团内部成员均可以享受到相应权利及利益，但就全体社会成员，这种利益并不能人人享受得到，社会公权力一般亦无法覆盖到，如目前千军万马一轰而上的房地产开发，房地产开发尽管可以改善城市面貌，改变少数人的居住环境，但对全社会而言，只是局部利益、集团利益，就社会全体成员而言，社会全体成员并不能共享其开发的成果，共浴其开发商提供的阳光，房地产开发显然不属于社会全体成员的利益，就目前我国的政治制度、法律制度而言，社会全体成员应理解为现阶段全体公民；社会全体成员利益，应理解为全体公民，社会全体成员的利益，即为全体公民的利益，而且能够用公共权力调整到的公民利益。
（二）公共利益是直接利益。对私人物权的征收、征用势必侵犯到物权所有人的合法权益，为公共利益则可以依法征收征用，公共利益是全体成员能够直接享受的直接利益，而非间接利益或隐性利益，如房地产开发商开发建设的超市、娱乐场所，固然能够给被拆迁人带来生活上的便利和方便，但此处便利和方便不是直接利益，不能视建设的超市、娱乐场所为公共利益。
（三）公共利益应接受司法审查。是否为公共利益，是否为社会全体成员都能够直接享受到，非以拆迁人与被拆迁人认知水平确定，在双方发生分歧的情况下，应由政府主管部门设立听证制度或由司法机关作司法认定，公共利益接受公权力的监督与调整，应是公共利益的又一典型特征。
二、公共利益包括的内容范围
《物权法》对公共利益概念未作界定，对公共利益包括的内容，笔者采用列举的方法，认为下列行为应属为公共利益：
（一）国家利益 国家利益高于一切，国家利益是全体公民均能够直接享受到的利益，国家利益应属于公共利益，但哪些属于国家利益，应由国家立法机关作出规定，以避免动辄以国家利益来压制被征收人，导致侵权行为的发生，一般情况而言，企业利益、商业利益应排除在国家利益之外，集团利益亦应排除在国家利益之外。
（二）国防建设 国防建设是一个国家长治久安的重要保证，国家为长治久安，势必要进行一系列的国防建设，如核设施场地建设、边防检查站建设等，上述国防建设应视为公共利益。
（三）军事设施 军事设施作为国防建设的重要组成部分至关重要，军事设施的建设由于具有特殊性、排他性，其场所的选择不可避免地要征收或征用私人财产，如战略防御基地设施建设，核武器发射基地建设，军事设施建设应视为公共利益。
（四）外交行为 外交是国家的重要组成部分，外交行为的特殊性决定了其实施的行为具有特殊性，外交行为体现的是国家意志，代表社会全体成员的利益，因外交行为所实现的征收或征用不动产的行为应视为公共利益，如友好国家在国内其一地点实施的使馆馆邸的建设，应视为公共利益。
（五）国家重大基础设施建设及大型水电工程建设 国家为发展经济，势必加快修建铁路、公路、机场等基础设施，上述重大基础设施惠及全社会。社会全体成员均可以享受利益。在建设过程中，对影响建设的集体或个人可以征收或征用土地或其他不动产，上述重大基础设施建设应视为公共利益，可以依照法律规定的程序实行征收或征用。
大型水电工程建设，造福全社会，惠及社会全体成员，为兴修大型水电工程，可以征收土地及不动产，大型水电工程建设应视为公共利益。
（六）矿藏资源的开发利用 矿藏资源是国民经济发展的基础，矿藏资源的开发利用对国民经济发展十分重要，矿藏资源由于其特殊性，在开发利用过程中，对周边环境势必产生影响，因开发和利用矿藏资源，必然要动迁部分私人财产，矿藏资源为社会成员所共有，矿藏资源的开发利用亦为社会全体成员所享有，矿藏资源的开发和利用应视为公共利益。
（七）国家为实施基础教育投资建设中小学校及各类中等专业学校及大学的行为。
教育是一个民族振兴的关键，国家为实施义务教育，要投资建设大量中小学校，为提高国民文化素质，要办大中专院校，上述建设，惠及社会全体成员，为建设上述学校及院校实施的征收或征用行为，应视作为公共利益。
（八）为实施科学技术文化艺术教育所进行的展览馆、博物馆及爱国教育基地的建设。
上述建设，为全体社会成员所共有及享用，应视为公共利益。
（九）因实施社会全体成员利益所实施的其他行为。
社会全体成员直接享受的利益种类繁多，无法一一列举，其他行为只要符合社会全体成员的直接利益，依照一定的法律程序，均可以认定为公共利益。
三、现行法律存在的问题及不足
《中华人民共和国宪法》第十三条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，此条为《物权法》第四十二条为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位个人的房屋及其他不动产的上位法。
宪法作为国家的根本大法，用精辟高度概括的语言规定了为了公共利益的需要，可以对财产征收或征用可以理解，但《物权法》仅用了一个条款规定为了公共利益可以征收或征用，明显单薄，《物权法》规定了依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的不动产，但现行法律规定并不系统，并不规范，缺乏可操作性，征收或征用的法律、法规散见于《土地管理法》、《房地产管理法》、《规划法》、《城市房屋拆迁管理条例》等不同法律法规，上述法律法规的规定又十分原则、笼统，同样缺乏可操作性，物权法规定的法律规定的权限和程序十分模糊，缺乏创新和创意，其立法落入了传统立法粗放立法的老路，不能不说是个遗憾，笔者认为，现行《物权法》对公共利益的概念未作确认，对公共利益的认定程序，征收或征用程序未作规定，显然不利于保护私有财产，显然不利于保护公民的合法权益，重庆“钉子户”的拆迁，中央电视台新址“钉子户”的强迁彰现了这部寄托国人无数梦家大法的明显不足，抓紧制定与物权法配套的强制征收征用法已刻不容缓。
四、立法建议
现行《物权法》对公共利益未作规定，建议在制定与《物权法》配套的法律法规时，对公共利益的概念，包括内容予以明确，为保护私有财产，建议抓紧制订《财产强制征收征用法》，对征收征用的程序予以规范。
山东省政府法制学会理事
都城律师事务所主任 桑圣元
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